1409 浏览
自2009年国土资源部启动旅游产业用地改革以来，旅游用地管理就成为了我国旅游业发展中重点关注和广受争议的话题，2015年11月，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资源规﹝2015﹞10号），为我国旅游业发展用地管理指明了政策方向，也为全域旅游发展中加强旅游用地管理、推动旅游产业用地改革提供了政策保障。
随着大众旅游时代旅游消费的持续增长、市场投资快速增加、产业规模不断扩大，用地已经成为制约我国旅游业发展的关键因素。旅游重点项目和基础设施需要更多建设用地指标来保障、乡村旅游扶贫发展需要加速农村土地制度改革来支持、旅游新业态发展需要出台用地政策来规范，这些都是我国全域旅游时期面临的新挑战。湖南旅游业发展正面临着用地性质不清、用地范围不明、用地供应不足、用地操作失范、用地效率不高等普遍问题，因此，全域旅游发展必需加强旅游用地管理，这是全面实施“全域旅游”发展战略、加快实现旅游强省目标的必然要求和基本保障。
首先，要从用地性质上认识旅游用地的复杂性。旅游用地是我国社会经济发展进入到休闲时代后出现的新型用地类型，目前尚没有统一明确界定。从旅游发展的用地类型来看，旅游用地涉及了建设用地、农用地和未利用地等三大类土地，具有用地类型广泛性；从旅游发展的目的来看，旅游用地主要是以满足“旅游者”的游憩休闲旅游需求为导向，具有用地功能服务性；从旅游发展的消费需求来看，旅游用地涵盖了“吃住行游购娱”等六大旅游消费需求，具有用地价值的商业性；从旅游发展的阶段来看，从观光旅游到休闲度假旅游，旅游用地也由生态类用地为主逐渐向建设用地为主转变，具有用地需求动态性；从旅游发展的供地方式来看，旅游用地可以通过划拨、出让、出租、入股、承包、租赁等多种形式来供应，具有供地方式多样性。因此，旅游用地管理相当复杂，应该注重从复杂性上认识旅游用地性质特征，建立旅游用地管理的复杂系统。
其次，要从用地分类上明确旅游用地的类型范围。用地分类是清楚把握用地特征，实施有效用地管理的前提条件。受制于管理体制、产业特性，我国旅游用地分类体系一直没有建立，这给湖南全域旅游发展的旅游用地管理带来了困难。我国现有的《土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137－2011）》两大土地利用分类标准中均有提及旅游用地类型，但是比较零散，不成系统，因此，亟需在此基础上，结合旅游业的服务属性、产业属性、生态属性开展湖南旅游用地分类体系研究。根据现实需要，探索构建一个涵盖“旅游景观生态用地（或旅游资源用地）”、“旅游产业发展用地”、“旅游公共服务设施用地”三大类的旅游用地分类体系，既要突出旅游发展中生态环境、自然景观资源的保护，又要适应旅游产业发展中市场投资对商业用地的需求，还要满足旅游业发展中的基础设施用地、公共服务设施用地和管理设施用地的需要。
第三，要从用地监管上严格旅游用地的供应和利用。监管是实现用地目标和保证用地效益的必要手段。旅游用地需求是我国土地资源管理中出现的新事物，很多问题的解决还在不断摸索中。我国旅游用地改革试点中不少地方出现不按审批程序办事，违规出让土地；借发展旅游之名、大搞房地产；随意变更土地用途，破坏生态用地，占用农村耕地，严重破坏土地资源，极大违背国家旅游用地政策初衷，损害国家和集体利益，因此，湖南全域旅游发展时期必需提高警惕，加强旅游用地供应和利用监管。首先，要严格遵守《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资源规﹝2015﹞10号）等法律规范政策规定，适时出台《湖南省旅游产业用地管理办法》，严格保护耕地资源、生态用地资源，防止一切违法违规土地利用行为，提高旅游用地的合法性；其次，要做好供应监管，规范旅游发展中的土地供应行为，包括供应方式的合法性、供应价格的合理性、供应来源的合规性；最后，要做好利用监管，严格旅游发展中农用地、未利用地用途管制，严惩违法违规变更土地用途行为；严禁出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地；实施价格监管，防止协议供地方式中低于国家规定所确定最低价出让土地；实施产业用地试点年度评估，加强动态监管，引导旅游产业用地的节约集约利用，提高旅游产业用地利用效率。
第四，要从改革创新上保障旅游用地的有效供给。改革创新是缓解大众旅游时代旅游发展用地矛盾的最佳途径。快速城市化和工业化背景下，湖南省经济发展的土地资源相当有限，因此，为满足旅游业发展的用地需求，增加旅游业发展用地规模，必需改革用地管理机制、创新供地方式，盘活存量、拓展增量。首先，实施土地差别化管理，对不同类型的旅游用地实行分类管理政策；其次，积极支持利用“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发利用的石漠化土地等开发旅游项目，挖掘未利用地的旅游潜力；第三，探索利用农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等土地利用新政策，优化调整旅游区土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力；第四，推动农村土地制度改革，在合法合规、保障权益前提下，积极引导集体经营性建设用地、农民自家宅基地、承包地等通过租赁、入股、合作、抵押等不同方式参与乡村旅游发展，共享旅游发展红利，加快实现旅游扶贫目标。（罗文斌 湖南师范大学旅游学院副教授、博士，2015年国家旅游局旅游业青年专家培养计划人选）
